落实科学发展观强化政府责任全面推进农村义务教育经费保障机制改革

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2005年12月24日国务院发出了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，这是国务院作出的重大决策。温家宝总理两次专门就这一改革作了重要批示，指出要加强监督检查，妥善解决新问题和遗留问题，切实抓好各项工作的落实。要明确责任，注意发现和宣传先进典型，严肃处理违规行为。要建立调查和评估机制，逐步完善政策。　　今天，我们召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作电视电话会议，就是要以科学发展观为指导，进一步贯彻落实《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神和温家宝总理指示精神，总结交流半年多来西部地区农村义务教育经费保障机制改革试点的成效和经验，研究改革进程中遇到的新情况、新问题，安排部署全国推进农村义务教育经费保障机制改革工作。刚才，广西、贵州、重庆、湖北4个省（区、市）的政府分管负责同志分别就本地区前一阶段推进农村义务教育经费保障机制改革的工作情况进行了交流，财政部、教育部领导对下一步工作作了具体部署，讲得都很好，我都同意。下面，我讲几点意见。
　　一、西部地区农村义务教育经费保障机制改革的成效显著，为全面推开这项重大改革奠定了良好的基础
　　这次改革的基本原则是“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”。“十一五”期间，中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央新增1254亿元、地方新增928亿元，农村义务教育经费保障水平全面提高。
　　为顺利推进农村义务教育经费保障机制改革，去年底，国务院召开专门会议进行部署，并成立了全国农村义务教育保障机制改革领导小组，加强对改革的领导。自今年春季开始，农村义务教育经费保障机制改革首先在西部和中部部分试点地区推行。在国务院领导下，在地方各级政府和国务院有关部门的共同努力下，改革起步顺利，开局良好，取得了显著成效，积累了宝贵经验，为全面推进改革、提升农村义务教育发展水平奠定了坚实的基础。
　　1.新机制实施顺利，成效显著。
　　一是农民教育负担得到减轻，许多辍学的农村孩子又回到了学校，辍学率切实降低。新机制实施后，西部地区春季学期落实免杂费资金近40亿元，惠及4880多万农村义务教育阶段学生，今年平均每个小学生减负140元，初中生减负180元。许多已经辍学的贫困孩子重返校园。多年来一直困扰我们的农村义务教育辍学率偏高问题得到缓解。农民群众从改革中得到了实实在在的好处，衷心拥护党和政府。
　　二是农村中小学公用经费保障水平有所提高。实行新机制前，农村中小学运转经费主要靠收取杂费，财政拨款很少。实行新机制后，所有的农村学校都拿到了政府按学生人数和标准拨付的公用经费，有效地保障了学校正常运转。农村中小学校长可以集中精力抓学校管理、抓教学。
　　三是西部地区农村中小学春季学期开学以来，乱收费明显减少。保障机制改革实施以来，各地按照国务院《通知》要求，完善相关政策措施，绝大部分学校除了代收课本费和寄宿生住宿费外，其他方面都是“零收费”；不少地方实现了教育收费“零投诉”。
　　四是提高了政府和学校的管理水平。新机制的实行，从制度和法律层面强化了政府对义务教育的责任，将学校的一切收支纳入预算管理，保证了农村义务教育经费的来源，同时也促进学校加强科学管理、民主理财，提高管理水平。
　　2.西部地区的改革实践，为在全国全面实施新机制改革积累了有益的经验。
　　第一，必须落实各级政府的责任，关键是落实好省级政府的责任。这次改革中，中央政府的责任非常明确并已落实到位。西部各省区市都把这次改革作为一件大事来抓，均成立了农村义务教育经费保障机制改革领导小组，不少地方政府“一把手”任组长。在经费上做到了“省拿大头”，其中，贵州、广西、陕西、青海、宁夏、新疆六省区应由地方承担的那部分资金全部由省级财政承担，有效保证了改革的顺利推进。西部地区的实践充分证明，凡是省级政府重视，认识到位，措施得力的，新机制就实施得好。
　　第二，必须在保证改革资金及时到位的同时，确保原来对农村义务教育的投入不但不减少，还应适当增加。为确保改革顺利推行，中央财政已落实免除学杂费、补公用经费资金、校舍维修改造经费、免费教科书经费等133亿元。西部地区各省区市及中部8县市除将中央资金及时拨付到位外，按国务院确定的资金分担比例，共落实专项资金48亿元。很多地方既做到了从当年新增财力中落实新机制改革资金，还做到了使原有教育投入也有所增加。重庆市还创造性工作，采取措施，逐步偿还“普九”欠债。
　　第三，必须抓好协调配合，形成规范有效的经费管理工作机制，并坚决制止乱收费。财政部、教育部及时制定了确保经费投入和加强预算管理等一系列改革配套文件，就预算、资金支付、学校管理、收费等工作提出了明确要求。春季开学后，教育部、财政部组织了7个联合督查组，对实施新机制的15个省份以及新疆生产建设兵团的工作落实情况进行了逐省督查。不久前，教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部等五部委又专门下发文件，再次严明了纪律，制止乱收费。各地也结合本地实际，出台了相关配套文件，严格规范学校办学行为，清理不合理收费项目，加大了对学校收费的监管，较好地纠正了学校违规收费行为。有的地方还积极探索经费管理新形式，进一步规范了学校收支、经费拨付、物资采购和资金管理监督等环节。
　　西部地区改革的成功实践和宝贵经验为在全国全面推开这项重大改革奠定了良好基础。
　　二、进一步提高认识，做好在全国农村实行义务教育经费保障新机制的工作
　　1.进一步深化对机制改革的重要性和必要性的认识。
　　农村义务教育经费保障机制改革是继全面取消农业税之后进一步减轻农民负担、巩固农村税费改革成果、贯彻对农村和农民“多予、少取、放活”“工业反哺农业，城市支持农村”方针、维护和发展亿万农民群众的切身利益的重大举措，为农村义务教育注入了新的活力，得民心，顺民意，是当前社会主义新农村建设的一个亮点，也是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，必将有力地促进农村义务教育发展水平的全面提升乃至农村经济社会的持续发展。我们要不断加深对改革重要性和必要性的认识，增强推进改革的自觉性和责任感。
　　第一，农村义务教育经费保障机制改革从制度上保障农村孩子享有接受义务教育的机会，使义务教育真正成为面向人人、面向大众的平民教育。新机制从制度上保证学生不会因贫辍学，有效缓解了贫困家庭学生上学难的矛盾，也为从根本上解决农村义务教育阶段教育乱收费问题提供了制度保证，使农村义务教育阶段的少年儿童“上学难、上学贵”的问题得以解决。这就从最大程度上和最大范围内促进了义务教育的公平，体现了社会主义教育的本质要求。
　　第二，新机制改革的实施，有利于促进政府社会管理和公共服务职能的完善，增强各级政府依法行政的责任意识。农村义务教育是农村最大的公共事业。深化农村义务教育经费保障机制改革，履行好政府发展义务教育的公共职能，让公共财政更多地覆盖广大农村，是推进财政体制改革、建立公共财政体制的重要方向，也符合新修订的《义务教育法》关于将义务教育全面纳入财政保障的范围、义务教育经费投入由各级政府共同分担的要求。这一重大改革有利于增强地方各级政府依法行政的责任意识，强化政府的社会管理和公共服务职能，提高政府管理水平和公共服务质量。
　　第三，新机制改革的实施，为农村义务教育的持续健康发展提供了有力的体制保障。这一改革从根本上解决了长期困扰农村义务教育的投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题，为巩固和提高农村义务教育的普及水平，缩小城乡之间义务教育发展差距，促进区域内义务教育的均衡发展，保持我国农村义务教育的持续健康发展，促使农村义务教育向更高水平迈进，奠定了坚实的制度基础。
　　各地区、各部门要从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的全局出发，进一步提高认识，增强责任感和紧迫感，把这项工作作为当前教育工作的大事，精心部署，狠抓各项措施的落实，如期实现国务院预定的工作目标。
　　2.高度重视并稳妥解决出现的新问题。
　　建立新机制是一项全新的事业，实施过程中遇到的新情况、新问题会比预料的多。各地要认真执行中央的政策，因地制宜，主动解决好出现的新问题。当前，要重视解决好四个方面的问题。
　　一是部分省份反映补助标准偏低的问题。中央补助标准是按照各省制定的“一费制”标准以“中档就高”原则确定的。由于一些地方“一费制”标准较低，确实存在部分省补助标准偏低的问题。对一些标准确实偏低的省份，中央财政在安排以奖代补专项资金时，还会给予一定倾斜。今后几年将逐年提高补助标准。各地应结合本省实际，合理分配和统筹使用好中央改革专项经费，还要调整财政支出结构，继续加大对教育的投入，更要防止“挤出效应”。
　　二是部分地区教师实际收入水平下降的问题。实施新机制前，一些学校在收取的杂费和服务性收费中安排了一定比例的经费用于发放教师津补贴。实行新机制后，由于严格了公用经费开支范围并坚决制止乱收费，这部分津补贴失去资金来源，使得一些教师实际收入水平有所下降。各地要高度重视，切实履行理应由政府承担的职责，对地方政府出台的合理的、教师应享受、且本地公务员已发放的津补贴项目，要按照“谁出台政策，谁出钱”的原则，纳入同级财政预算，确保教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。决不允许以挪用公用经费和向学生收费来发放教师津补贴。要取消违规发放的津补贴，并做好教师的思想工作。
　　三是校舍维修改造资金问题。危房问题关系到学生的生命安全，必须作为一件大事来抓。这次改革建立了校舍维修改造长效机制。长效机制建立之后，中央财政给的钱不仅是稳定的，而且是增加的。今年仅中央安排的校舍维修改造补助资金就达到近35亿元，已经超过了“十五”的平均水平，如果地方再按5：5的比例分担，总量可达到近70亿元。关键是各级地方政府也要同时加大危房改造的力度，确保地方资金落实到位，并加强统筹规划，分清轻重缓急。对一些特殊问题，财政部将酌情研究解决。
　　四是控制办学成本问题。实施新机制后，政府对农村中小学的投入增加了，但在实际运转中确实存在水、电、暖等日常运转费用越来越高的问题。最近，国家发改委明确将城乡中小学教学用电由“非居民电价”全部改为执行“居民生活电价”，使中小学用电每度可降低0.19元，这样，全国城乡中小学每年将减轻负担20多亿元。各地、各部门要严格执行这一政策，并在权限范围内出台政策，尽可能帮助学校控制办学成本，减轻学校负担，使来之不易的、有限的改革资金真正用在教育教学上，用在提高质量上，用在学生身上。
　　我国有2800多个县、50多万所农村中小学校（教学点）、1.4亿多的农村义务教育阶段中小学生。推进新机制涉及面广、环节多，政策性极强，能否办好这件大事也是对各级政府执政能力和管理水平的考验。各级政府、各有关部门要求真务实，把工作做细，及时解决遇到的问题。
　　3.认真抓好中部地区的改革试点工作和明年春季全国农村全面推进改革的准备工作。
　　按照国务院的总体部署，这次改革要用五年时间，分区域、分步骤地实施，前两年重点是推行，后三年重点是巩固和提高。今明两年是改革的关键时期，明年春季学期，改革要在中、东部地区农村全面推开。
　　中东部地区，将从2007年春季学期起全部免除农村义务教育阶段中小学生学杂费，中央财政同时安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平，启动校舍维修改造资金保障新机制。免学杂费和提高公用经费保障水平资金的中央与地方分担比例，中部地区为6：4（西部地区为8：2），东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。校舍维修改造资金的分担比例，中部地区和西部地区一样为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对寄宿的贫困家庭学生补助生活费资金，由地方承担。对全国人口较少少数民族义务教育阶段寄宿生，中央财政专门安排了经费，从今年秋季学期开始进行生活补助。
　　为保证明年春季在中部和东部农村也推行新机制，国务院决定今年秋季在中部地区进行改革试点。财政部、教育部已经发出了通知。中部地区为我国的粮食主产区，农业大县很多，人口密集，学龄人口多，教育支出较大，原来的收费标准比较高。中部地区还是我国农村劳动力转移人数最多的地区，实行新机制后，预计回流学生人数也会比西部多。这些因素将使中部地区的改革相对更为复杂。
　　做好中部地区的试点工作，对中部地区改革的全面顺利推开至关重要。中部各省政府要切实加强领导，认真抓好试点工作。对于中部来说，中央资金所占的比例比西部相对要小一些，因此，省级政府对这项改革的统筹责任就更大。进行试点的中部地区要把试点工作作为全面顺利推进改革的重要环节，精心制定好实施方案。特别是对前一阶段西部地区改革中遇到的一些带有普遍性的新情况、新问题，要及早进行研究，及时制定预案，力争在改革推开之前就把可能遇到的问题考虑周全，为明年全面顺利地实施新机制奠定良好基础。
　　中部和东部各省市对明年改革工作的全面推开要及早做好准备工作。逐县核定财力，摸清底数，科学确定改革方案。着手建立有效的工作机制，做好协调，并在明年预算中落实地方政府应承担的资金。对地方应承担的资金，省级政府应负起统筹的主要责任。
　　已经先期实施新机制的东部省市要不断总结经验，完善政策措施，提高工作水平。
　　三、加强领导，强化政府责任，务必做到责任落实、组织落实、资金落实及其他各项工作的落实。
　　推行新机制是一件大事、好事，也是一件相当复杂的事，关键是要抓细抓实，才能使好事真正办好。
　　1.各级政府要进一步强化责任意识。各地都要成立保障机制改革领导小组，由省级领导担任组长，各有关部门参加，加强对改革工作的领导。要认真制定改革方案各项配套措施；加强协调，狠抓落实；周密安排，精心组织实施。由地方安排的资金，要确保与中央同步增加并及时到位。要加强调查研究，及时发现和解决问题。教育部等部门已选择若干地区长期蹲点，全程跟踪研究新机制实施情况。各地也要选择一些县、乡进行蹲点，加强调查研究和对面上工作的指导。
　　2.进一步加强学校管理，强化校长责任。新机制的各项改革措施，最终要落实到学校。检验改革成功与否的标志，要看学校是否正常运转，农村中小学教育质量是否得到提高，群众是否满意。这些都对学校管理水平提出了更高的要求。要建立健全农村中小学校的预算制度，把学校经费全部纳入预算，强化财务管理，保证每笔合理开支有保障、有效益、有监督。要加强对校长的培训，强化校长责任，对违规的要严肃查处。坚决防止“一边免费，一边收费”，对乱收费问题，要坚决查处。
　　3.大力提高农村中小学的教育教学质量。要深化农村中小学教育教学改革，结合实际，大力推进素质教育，不断提高教育质量；探索建立农村师资补充的新机制，组织好农村教师的培训和提高工作；确保农村学校的基本配置符合国家规定的标准，满足教育教学内容和课程设置的基本要求。
　　4.加强监督检查和正面宣传。中央和各省要加强对预算执行情况的监督检查。要督促县级教育、财政部门及时编制预算，并保证学校合理开支及时到位。建立农村中小学预算执行审计制度，防止出现截留、挪用经费现象。建立有效的政策执行评估制度，定期对改革进展情况和实施效果进行评估。对那些资金保障到位、政府职责到位、工作细致的地区要进行表彰，并以以奖代补的方式进行鼓励。继续加大宣传力度，宣传先进典型和成功经验，宣传改革所取得的成绩，创造良好的舆论环境。
　　让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以对党和人民高度负责的态度，扎实工作，努力开创我国农村义务教育工作的新局面。